我国倡导和推进工程总承包市场模式至今已有三十多年时间。江苏省作为建筑大省和强省，省委省政府也十分重视工程总承包模式的快速推行。2016年5月，住建部发出（2016）93号文，2017年省政府发出151号文，明确提出了推行工程总承包模式的规定，为此省住建厅确定了109家工程总承包试点单位和3 1个工程总承包试点工程项目。江苏省宿迁市被确定为工程总承包试点城市，表明江苏省推行工程总承包的决心和力度。

为了了解江苏省工程总承包推行的实际情况，省建协组织了关于工程总承包推行情况的调研小组，深入基层一线实地调研。

本次调研对调查样本进行认真的选取。

从地区角度，调研组从南往北，分别选取了苏南的南京市，苏中的泰州市，苏北的徐州市。

从市场主体角度，调研组分别抽取了工程总承包特级、一级资质和部分专业分包一级资质企业。

从行业角度，调研组主要侧重抽取了房建为主的企业，少量公路、市政为主的企业，另有2家设计院。

从地区、行业、资质看，本次选取的样本具有房建领域的代表性，基本能反映一线企业开展工程总承包的真实情况。

本次调研采取召开座谈会和问卷调查两种方法。三个市五场座谈会，共计有42个企业参加，其中具有特级资质的企业9家。本省十一个设区市共收回调查问卷113份，其中特级企业35家。

调研组深入基层认真听取来自一线企业反映的情况。调研组长和组內专家与基层负责人进行了有针对性的交流和互动，同时对113份问卷计13200项选择回答作了归纳和分析。调研组将所收集的相关情况分为工程总承包模式在我省的发展现状、工程总承包模式推行过程中遇到的问题和积极稳健推进工程总承包的意见建议三个方面向省住建厅报告。

本次调研组收集的各类信息截止时点为2018年5月底。江苏省招标办发布了（2018）3号文关于工程总承包投标招标导则的通知后，发生的信息有少量被采用。

一、工程总承包模式在我省的发展现状

（一）住建部（2016）93号文和省政府（2017）151号文发布后，引起建筑行业热烈的反响。对关于加快推行工程总承包的规定，基层企业做了仔细解读，在座谈会上，有不少企业反映，学习了住建部（2 0 1 6）93号文和省政府（2017）151号文后，受很大鼓舞，抱有很大希望，并积极行动。从问卷调查中，有64家企业认为自己是工程总承包的角色，占问卷总数的56.63%；有26家企业认为自己的主要业务模式是工程总承包，占问卷数的23%。从座谈会上收集的情况看，2016年至2018年5月南京地区已经实施的工程总承包项目有43个（其中有一半左右的项目在外省市），泰州泰兴两市已实施有7个，徐州市已实施的有8个（均在外地）。因南通地区和苏州市未召开座谈会，从问卷调查的汇总中分析，这两个地区工程总承包推行的力度和已实施的工程总承包项目个数应该属于较好地区。另外，各地还有一批正在洽谈或即将实施的工程总承包项目。从座谈会反映分析，上述工程总承包项目符合真正工程总承包本义的微乎其微。

    调研组分析认为，省政府151号文发布后和省建筑业改革发展会议后，各地各级政府和行业主管部门都积极响应贯彻文件精神和会议精神，采取了相关措施和出台了相关规定，迅速推出了一批工程总承包项目，各地建筑企业特别是具有特级资质的企业也迅速行动，积极承接工程总承包项目。特别是苏州、南京、南通等地，采用联合体投标的形式解决了工程总承包招投标中对资质有限制的难点，使更多的建筑企业能够参与工程总承包的招投标，推进了工程总承包的规模和速度。

（二）工程总承包模式在我国由政府倡导的时间较早，但真正起步较晚。受传统施工承包模式的惯性影响、市场环境、业主既有的利益权利格局的影响，我省房建领域内的工程总承包模式的发展尚不平衡。从地域角度看，呈现苏南好于苏中，苏中好于苏北的态势；从综合实力角度看，呈现出央企好于地方企业，地方特级企业好于一级企业的态势；从发承包双方的积极性角度看，总承包商的积极性大于发包方的积极性；从建设投资的角度看，地方经济实力雄厚的要好于地方经济实力较差的。

江苏省确定的31个工程总承包项目，都在正常实施中（少数几个已竣工），之前确定的宿迁市为工程总承包试点城市，但因各种原因，工程总承包仅停留在政府主管部门发文阶段，并未实质性推开。

从座谈会上反映的情况中，有一点意见较为集中，就是现在所承接的工程总承包项目，是穿着工程总承包的新鞋，走着施工总承包的老路，大家认为，离真正意义上的工程总承包尚有不小的差距，政府、发、承包三方还要做许多完善的工作，才能真正发挥工程总承包的优势。

二、推进实施工程总承包过程中存在的问题

国外釆用工程总承包模式的时间较早，从上世纪七十年代起步至今已有近五十年的发展历程，已是较为成熟的施工组织方式，社会和市场认可接受度高。从国外建筑市场看，釆用工程总承包模式的，在英国只有30%左右, 在美国只有40%左右。我省从2016年发文推行至今不过短短三年时间，实施过程中出现这样那样的问题不足为怪，需要在推行的过程中予以解决，逐步完善工程总承包的运作机制，使工程总承包健康、稳定向前发展，发挥其优势，为建筑行业发展服务。

对座谈会和问卷调查所反映的意见分析，可以归纳为三个主要的问题。一是市场问题，二是动力问题，三是机制问题。

（一）工程总承包市场培育分析

国外工程总承包模式是社会生产力发展到一定阶段的产物，也是社会经济实力发展到一定程度时产生的一种社会需求，在这种社会需求的强力推动下，逐步形成工程总承包模式的细分市场，转换成市场需求。

我国建筑全产业链资源配置有着自己的特殊性，条块分割，专业分工很细很全，每一领域都有从规划、设计、科研、到施工的资源的配置，如设计，有矿山设计院，水泥设计院，钢铁设计院，水利水电设计院，轨道交通设计院等等。如施工，有中字头的中核，中铁，中水电，中石化等央企，地方也有省、市各级各专业的设计院，也有各专业各种资质的房建、路桥、市政等施工资源的配置。如遇大型重点工程项目，有工程总承包需求时，就组建“指挥部”，“项目管理公司”，“城建平台”，“交通平台”等等代行工程总承包的职能，完全能满足工程总承包的需求。

我国加入世贸组织时，对国内服务业（含建筑规划，设计等）有一个十五年的保护期。在保护期结束，国际大承包公司并没有进入中国建筑市场。这表明，中国建筑市场是抵触工程总承包模式的。在这期间，尽管有专家和政府提倡推行总承包模式，但在保护性的现行体制下，我国工程总承包模式没有得到足够的发展。

我国在能源，环保，高铁，水利水电，地铁，新材料等领域实际上都产生了工程总承包的市场需求，只是由“会战指挥部”，“项目管理公司”，各种“平台”满足，在房建领域（特别是住宅建设），工程总承包的需求，由开发公司满足了。因此，在我国现阶段，工程总承包的细分市场尚未成熟，需继续培育，完善。

培育工程总承包市场，必然打破和重新组合现有全产业链的资源配置，这是一场坚巨的变革，阻力很大。培育有较高实力的工程总承包公司，其实质是加快行业垄断的形成，势必会淘汰一部分落后的建筑产能，这也是对市场主体结构的重新洗牌。因此，真正形成中国特色的工程总承包成熟市场，要遵守市场经济的一般规律，循序渐进，不能急于求成。

（二）推行工程总承包的动力不足原因分析

国外工程总承包模式走的是市场推动的自然成长路经，发、承包双方均有主动性，我国工程总承包走的是由政府行政发文推动的被动性路径，发包方（投资方）缺乏主动性，即所谓的市场需求“动力不足”。

在座谈会中，企业认为工程总承包模式发展速度有点慢，主要是业主（投资方）没有主动釆用工程总承包模式的积极性，釆用工程总承包的意识不强。业主不愿放弃既有的权利和利益，对项目管理介入干预或控制太多。泰兴有一家企业反映个把亿的工程，业主竟从中分包了22项内容。总承包工程被业主指定分包，随意肢解现象较为普遍。企业普遍反映，工程总承包模式能否推行，决定权在业主手中。现阶段多数业主（无论政府投资还是国有企业投资），都不愿采用工程总承包模式，少数政府或国企业主选择了工程总承包模式，但从立项到规划到设计到招投标到施工的全过程，业主们仍会沿用施工总承包的方式来实施工程总承包，或是对项目管理大力干预控制，或是指定分包，或是指定设计院。在本次调研涉及的房建、市政、公建领域内，完备的真正意义上的工程总承包项目少之又少。调研组分析认为，深层次的原因有四个。

一是投资一个项目，采用工程总承包模式，总价高于或持平现行的施工总承包模式，就失去了竞争力。当施工总承包模式能以同样的工期，同样的质量达到交钥匙的要求，业主当然会选择施工总承包模式，就不会产生选择工程总承包模式的主动性和积极性。

二是现阶段业主方已形成的既有的权力和利益格局，不愿被打破。实施工程总承包模式不仅仅是对建筑业资源配置格局的调整，更是对业主手中的权力和利益的转移，业主自然没有采用工程总承包模式的主动性和积极性。

三是习惯的惯性使然。发包方选用施工总承包已经驾轻就熟，有一种自然的抵触工程总承包模式的惰性。

四是诚信氛围缺失。特别是项目造价的定价过程中，业主对承包商的报价是不信任的，对承包商的总管能力是不信任的。万一项目做砸了，最终损失的是业主自己。业主感到采用工程总承包模式风险太大，所以没有采用工程总承包的意愿和积极性。

（三）工程总承包运行机制缺失现象分析

“游戏已经开始了，游戏规则还没有制定好。”这是基层企业对工程总承包缺少运行机制的形象比喻。在工程总承包模式实施过程中出现的扯皮，反复协调，拖延工期，部门无法作为等情况，发、承包双方（主要是发包方），都有缺位和越位的现象，造成了实施中的困惑和困难。也从另一个角度反映出，我们缺少规范性、程序性的制度，缺少工程总承包运行机制的建设。通过座谈会和问卷调查反映的意见比较集中的有：

1、规划设计阶段。业主所提供的招标资料显得比较简单，设计意图不明显，功能要求过于笼统等。泰兴有一个工程项目，开工后，业主不断提升要求，导致一个月内4次变更设计。在问及最容易发生争议的问题时有82家企业选择了＂工期延误和责任分担＂，占72.56%，

问卷问及业主提供的主要招标资料时，选择“初步设计”的有46家，占40.7%，选择“部分施工图设计”的有59家，占52.2%，选择可研报告的有40家，占35.3%，选择项目需求的有43家，占38%，选择方案设计的有47家，占41.59%。这里表明，业主提供的招标资料名目不一，是业主急于招标，前期工作时间太短，资料质量较低，会给承包方的投标（概算、采购、施工组织设计、报价）和项目实施等后续阶段带来很多的协调，变更，带来拖延工期，难以工程结算等问题。

113份问卷，上述问题的选择回答的比率较为分散，几乎都在35%~50%这个区间，表明在规划设计阶段，缺少规范性约束机制，业主方显得随意和急躁，承包方显得难以适从。

2、合同制定和合同定价阶段。目前工程总承包没有符合工程总承包本质意义的合同范本，各地政府主管部门通常的做法是参考工程总承包合同形式，结合本地实际情况制定合同，但这种合同条款的约定更像是施工总承包合同。在工程总承包合同定价方面，采用总价合同的存在增、减造价的反复协调现象，有的业主对自己有利的就严格执行总价，对自己不利的，就要调减合同总价，致使工程结算不顺利。在问及最容易发生争议的问题时，有86家企业选择了“合同结算及价格调整”，占76%。

问卷问业主会采用何种计价方式时，选择“总价合同”的有69家，占61.06%，选择“单价合同”的41家，占36.28%。实际操作中，业主一般会按概算报出一个总价，让投标人下浮多少百分点，以此为合同总价。更为离谱的是在工程实施过程中，业主会不受合同约束随意提高设计标准，增加工程项目总量，但还不允许调增总价。业主权力上的强势，让承包方履约难度加大，利润空间被压缩。以工程总承包的合同范本和规范的定价计价规定所形成的约束机制显得非常必要。

3、合同的履约阶段和结束阶段。在这两个阶段发、承包双方会产生很多争议，扯皮现象，而这些现象的最终解决，往往是以业主的强势，承包方的退让来实现的。工程总承包实施过程中解决争议的机制尚没有法制化，总承包合同虽有对争议可釆用诉讼解决的约定条款，但在实际过程中，有96家企业选择了＂协商解决＂的方式，占问卷总数的84.95%。这表明发、承包双方依法处理争议的意识较为淡薄，现行的法律尚不具备处置工程总承包争议的机制，工程总承包项目在实施的过程中还会遇到来自地方的法律法规的制约或冲撞。如在项目决策审批，招标投标，从业人员资格管理、质量安全管理、市场监管等方面现行的法律法规都是针对传统的施工总承包模式的。各地方现行的行业法律法规并不支持工程总承包模式。工程总承包模式立法滞后，需加大立法力度。

4、在非迪克合同条款中，有一个很重要的约束条款即工程索赔条款，国外成熟的工程总承包合同中，索赔约定是一个专门的章节来体现的，约定也很细很全面。这是一条高压线，谁也触碰不得。这对保护发、承包双方的责、权、利起到至关重要的作用。而且还有保障索赔约定正常履行的法律仲裁判决机制。在座谈会上，中建八局针对各企业发言中流露出的发、承包双方责、权、利不对等的埋怨情绪，特别提到他们在国外实施工程总承包项目时运用索赔条款维护自己的权益。他们认为，国内推行工程总承包模式，应该重视对非迪克合同条款中的索赔条款的研究和应用。这对推行工程总承包健康发展是非常有益的。非迪克合同条款中的索赔条款，从另一个角度表明，是对建筑领域诚信文化培育的催熟剂。是建立信用机制的配套措施，因此，要重视研究和运用。

5、发、承包双方都缺乏复合型专业人才和实施工程总承包的经验积累，双方都缺乏预见的判断能力，等于摸着石头过河。建立工程总承包复合型人才培训机制非常紧迫。

6、工程总承包项目施工过程中，业主不仅直接参与控制，主管部门还要求工程监理全程监控。工程总承包市场需具有相当实力的第三方咨询公司和项目施工全程管理机制，来做发、承包双方的协调人和参谋长，参与工程总承包的全过程监管。

     三、稳健推进工程总承包模式的建议

工程总承包模式是从国外引进的，它在国外有很适宜的生存条件，能发挥自身的优势，但引进国内，尚没有适合它生存的土壤，它的优势可能变成劣势，需要有一个“洋为中用”，培育、转换、循序渐进的过程。我们不能教条地、机械地理解它的优势，离开了本国的实际，照搬照抄，势必会走弯路。

（一）我们要澄清对工程总承包模式认识上的3个误区。一是不能认为所有工程项目都适合采用工程总承包模式。工程总承包是一个大的概念，从工程专业划分角度看，EPC模式（设计-釆购-施工）适用于石油、化工、交通（高铁、高速公路），环保，大型城市基础设施，商业中心等公建项目，DB模式（设计-施工）适用于住宅、办公用房、普通市政项目等。从我国现行的建筑管理体制和现有的建筑产能看，EPC模式（设计——采购——施工）、D B模式（设计——施工）、PC模式（釆购——施工）、EPCM模式（设计-釆购-项目施工管理）和传统的施工总承包（DBB）模式（设计、招标、施工分开的模式）将会在相当长的一段时间內并存；二是不能认为所有建筑公司都能承接工程总承包工程项目。应该是具有特级房建资质和综合甲级设计资质的，综合管理能力较强的建筑公司可承接工程总承包项目，其余的可做施工总承包，再有部分公司可做专业分包；三是不能认为可以用“联合体”承接工程总承包任务。“联合体”投标仅是一种过渡的办法，“联合体”不是工程总承包优质资源的真实集聚，达不到设计施工深度融合的目的。在推进过程中，不宜提倡“联合体”投标，并应逐步让其退出竞争序列。

中国现阶段适时推行工程总承包，符合中央提出的供给侧改革的要求。优质建筑资源通过市场化配置而集聚，其企业行为表现为转型升级，同时必然会淘汰陈旧落后的建筑产能。在建筑产能结构上形成宝塔型结构，上部为综合管理能力强的工程总承包公司，中部为专项施工能力强的各专业公司，底部为劳务公司或劳务市场。

（二）推进工程总承包模式的量化目标前瞻

推进工程总承包模式不是大面积全面推开。根据国外的成功经验和

中国今后20～3 0年左右建筑市场的远景推算，采用工程总承包模式的项目可占工程承包市场规模的30%~40%为宜。

江苏省要在房建领域内培育和形成具工程总承包综合能力的可参与国际总承包竞争的施工企业2 0～3 0家；可参与国内房建、市政工程总承包竞争的施工企业50～70家。政府扶持，企业自强。其余公司找准定位，做精专业分包。还有一部分公司再做一段时间的施工总承包，优胜劣汰，淘汰陈旧落后的建筑产能。采用工程总承包模式的房建、市政工程项目，利润率要稳定在5%~10%之间。

（三）积极稳妥推进工程总承包模式的建议

国务院（2016）93号文，江苏省（2017）151号文，江苏省招办（2018）3号文的发布，是对前段工程总承包推行过程所出现的问题的纠偏，对进一步规范和指导下一步开展工程总承包具有十分重要的意义。但从本次调研所收集的信息分析看，上述三个文件对基层在推行工程总承包中所暴露出来的问题，尚未完全覆盖，需在此提出，供领导和主管部门决策时参考。

从总体推动角度，需进一步培育工程总承包细分市场，变政府推动为市场推动。要解决市场需求的动力问题。让投资方有主动性和积极性，政府、发、承包三方形成合力，共同推进工程总承包的健康发展。我们应当促进市场供求关系的均衡发展，鼓励更多的多元投资主体釆用工程总承包模式，                                                                 

1、除规定政府投资、装配式建筑应釆用工程总承包模式外，还应鼓励国有投资项目，民营投资项目积极釆用工程总承包模式。最近国务院又放开了国内2 2个行业外国投资的限制，这对培育工程总承包细分市场有促进作用，投资主体的多元化有利于解决“市场动力不足”的难题。

2、引导和培育工程总承包企业具有独立承担工程总承包项目的综合能力。工程总承包细分市场主体将分为三类，一是业主单位，二是工程总承包单位，三是全过程工程咨询服务单位。江苏的房建企业绝大多数是从做D B B（设计、施工分开招标模式）起步的，其C的能力较强，E、P的能力普遍较弱，针对自身E、P能力较弱的短板，要建立设计、造价、合同、安全、质量、风险、信息等七个重要控制目标的管理程序和运行机制，提高自身的对工程总承包的管控能力和管理水平。

3、省招办（2018）3号文要求使用住建部和国家工商总局制定的工程总承包合同示范文本。该合同文本系2011年制定，且该文本为非强制性使用文本。该合同文本把EPC的有关条款与D B的有关条款混合在一起，没有形成发、承包双方责、权、利对等的闭合条约，容易引起使用的不便。更主要的是对索赔的约定没能覆盖工程总承包的全过程，也没能对发、承包双方作对等的约束。现在各地工程总承包合同几乎是仅套用了一个合同形式，合同主要条款则更多地是施工总承包的内容。这也是现阶段工程总承包推进困难的原因之一。省招投标办需抓紧制定EPC、DB、EPCM等分类合同范本。给基层分类指导，进一步规范发、承包双方的行为。

4、梳理现行的法律法规，制定急需适用的法规。清理不适用法规和建立新的为工程总承包保驾护航的法律法规显得非常紧迫。

5、制定工程总承包各合同范本，须重视工程索赔条款的制定。工程索赔在非迪克合同条款占有很重要的位置，对规范发、承包双方行为具有强制性，对建立诚信机制和营造诚信氛围非常必要。同时要建立解决索赔争议的法律机制，一旦产生索赔争议，要有从协商到仲裁判决的法律强制力。

6、要警惕融资风险，防止地方政府为EPC而做举债EPC,最后形成地方政府的债务风险。这对国家來讲具有潜在的债务风险。政府引导投资多元化时，要建立为工程总承包服务的融资体系和保险体系。要引导和支持工程总承包公司增强自己的融资能力，这也是解决江苏总承包公司融资能力不强的重要举措。

7、加强工程总承包公司综合能力的培育，特别是人才队伍建设。要建立培育、培训工程总承包复合型人才的机制。基层企业当前最缺的是具有设计、采购和项目全面管理能力的人才。企业应当设置设计总监、造价总监、采购总监、技术总监和施工总监，而且这些总监不仅具备本岗的专业理论知识和独当一面的能力，而且应该了解和熟悉其它总监岗位的专业知识。这些总监还应具备研判能力、预见能力以及丰富的经验。还应设置项目统筹经理，他应具备统揽从设计到投标到釆购到施工运维的业务能力，对合同定价和工程造价有坚实的管控能力，这样才能实现设计和施工的深度融合。

8、建立市场化运作的工程咨询公司，代行工程总监和工程主管部门的部分职能，对业主负责，协调好业主与工程总承包商之间的关系，为工程的顺利进行依法提供全过程的第三方服务。

在现阶段大力推进工程总承包，无疑是本行业一次深刻的变革，但它代表着行业发展的方向，是社会生产力进步对建筑资源重新配置的要求，我们必须坚定信心，适应这一发展方向，在前阶段工作和己取得的成果的基础上，坚持政府引导，市场主导的做法，努力培育工程总承包细分市场，使工程总承包模式逐步占据市场的主导地位，充分发挥工程总承包的优势，借此机遇，大力培育江苏一批综合实力强、能参与国际、国内工程总承包市场竞争的知名品牌总承包商，使江苏建筑强省的实力始终处于全国领先位置！（调研组成员 ：于国家、李斌、孙振意、唐来顺、陈高中）我国倡导和推进工程总承包市场模式至今已有三十多年时间。江苏省作为建筑大省和强省，省委省政府也十分重视工程总承包模式的快速推行。2016年5月，住建部发出（2016）93号文，2017年省政府发出151号文，明确提出了推行工程总承包模式的规定，为此省住建厅确定了109家工程总承包试点单位和3 1个工程总承包试点工程项目。江苏省宿迁市被确定为工程总承包试点城市，表明江苏省推行工程总承包的决心和力度。

为了了解江苏省工程总承包推行的实际情况，省建协组织了关于工程总承包推行情况的调研小组，深入基层一线实地调研。

本次调研对调查样本进行认真的选取。

从地区角度，调研组从南往北，分别选取了苏南的南京市，苏中的泰州市，苏北的徐州市。

从市场主体角度，调研组分别抽取了工程总承包特级、一级资质和部分专业分包一级资质企业。

从行业角度，调研组主要侧重抽取了房建为主的企业，少量公路、市政为主的企业，另有2家设计院。

从地区、行业、资质看，本次选取的样本具有房建领域的代表性，基本能反映一线企业开展工程总承包的真实情况。

本次调研采取召开座谈会和问卷调查两种方法。三个市五场座谈会，共计有42个企业参加，其中具有特级资质的企业9家。本省十一个设区市共收回调查问卷113份，其中特级企业35家。

调研组深入基层认真听取来自一线企业反映的情况。调研组长和组內专家与基层负责人进行了有针对性的交流和互动，同时对113份问卷计13200项选择回答作了归纳和分析。调研组将所收集的相关情况分为工程总承包模式在我省的发展现状、工程总承包模式推行过程中遇到的问题和积极稳健推进工程总承包的意见建议三个方面向省住建厅报告。

本次调研组收集的各类信息截止时点为2018年5月底。江苏省招标办发布了（2018）3号文关于工程总承包投标招标导则的通知后，发生的信息有少量被采用。

一、工程总承包模式在我省的发展现状

（一）住建部（2016）93号文和省政府（2017）151号文发布后，引起建筑行业热烈的反响。对关于加快推行工程总承包的规定，基层企业做了仔细解读，在座谈会上，有不少企业反映，学习了住建部（2 0 1 6）93号文和省政府（2017）151号文后，受很大鼓舞，抱有很大希望，并积极行动。从问卷调查中，有64家企业认为自己是工程总承包的角色，占问卷总数的56.63%；有26家企业认为自己的主要业务模式是工程总承包，占问卷数的23%。从座谈会上收集的情况看，2016年至2018年5月南京地区已经实施的工程总承包项目有43个（其中有一半左右的项目在外省市），泰州泰兴两市已实施有7个，徐州市已实施的有8个（均在外地）。因南通地区和苏州市未召开座谈会，从问卷调查的汇总中分析，这两个地区工程总承包推行的力度和已实施的工程总承包项目个数应该属于较好地区。另外，各地还有一批正在洽谈或即将实施的工程总承包项目。从座谈会反映分析，上述工程总承包项目符合真正工程总承包本义的微乎其微。

调研组分析认为，省政府151号文发布后和省建筑业改革发展会议后，各地各级政府和行业主管部门都积极响应贯彻文件精神和会议精神，采取了相关措施和出台了相关规定，迅速推出了一批工程总承包项目，各地建筑企业特别是具有特级资质的企业也迅速行动，积极承接工程总承包项目。特别是苏州、南京、南通等地，采用联合体投标的形式解决了工程总承包招投标中对资质有限制的难点，使更多的建筑企业能够参与工程总承包的招投标，推进了工程总承包的规模和速度。

（二）工程总承包模式在我国由政府倡导的时间较早，但真正起步较晚。受传统施工承包模式的惯性影响、市场环境、业主既有的利益权利格局的影响，我省房建领域内的工程总承包模式的发展尚不平衡。从地域角度看，呈现苏南好于苏中，苏中好于苏北的态势；从综合实力角度看，呈现出央企好于地方企业，地方特级企业好于一级企业的态势；从发承包双方的积极性角度看，总承包商的积极性大于发包方的积极性；从建设投资的角度看，地方经济实力雄厚的要好于地方经济实力较差的。

江苏省确定的31个工程总承包项目，都在正常实施中（少数几个已竣工），之前确定的宿迁市为工程总承包试点城市，但因各种原因，工程总承包仅停留在政府主管部门发文阶段，并未实质性推开。

从座谈会上反映的情况中，有一点意见较为集中，就是现在所承接的工程总承包项目，是穿着工程总承包的新鞋，走着施工总承包的老路，大家认为，离真正意义上的工程总承包尚有不小的差距，政府、发、承包三方还要做许多完善的工作，才能真正发挥工程总承包的优势。

二、推进实施工程总承包过程中存在的问题

国外釆用工程总承包模式的时间较早，从上世纪七十年代起步至今已有近五十年的发展历程，已是较为成熟的施工组织方式，社会和市场认可接受度高。从国外建筑市场看，釆用工程总承包模式的，在英国只有30%左右, 在美国只有40%左右。我省从2016年发文推行至今不过短短三年时间，实施过程中出现这样那样的问题不足为怪，需要在推行的过程中予以解决，逐步完善工程总承包的运作机制，使工程总承包健康、稳定向前发展，发挥其优势，为建筑行业发展服务。

对座谈会和问卷调查所反映的意见分析，可以归纳为三个主要的问题。一是市场问题，二是动力问题，三是机制问题。



（一）工程总承包市场培育分析

国外工程总承包模式是社会生产力发展到一定阶段的产物，也是社会经济实力发展到一定程度时产生的一种社会需求，在这种社会需求的强力推动下，逐步形成工程总承包模式的细分市场，转换成市场需求。

我国建筑全产业链资源配置有着自己的特殊性，条块分割，专业分工很细很全，每一领域都有从规划、设计、科研、到施工的资源的配置，如设计，有矿山设计院，水泥设计院，钢铁设计院，水利水电设计院，轨道交通设计院等等。如施工，有中字头的中核，中铁，中水电，中石化等央企，地方也有省、市各级各专业的设计院，也有各专业各种资质的房建、路桥、市政等施工资源的配置。如遇大型重点工程项目，有工程总承包需求时，就组建“指挥部”，“项目管理公司”，“城建平台”，“交通平台”等等代行工程总承包的职能，完全能满足工程总承包的需求。

我国加入世贸组织时，对国内服务业（含建筑规划，设计等）有一个十五年的保护期。在保护期结束，国际大承包公司并没有进入中国建筑市场。这表明，中国建筑市场是抵触工程总承包模式的。在这期间，尽管有专家和政府提倡推行总承包模式，但在保护性的现行体制下，我国工程总承包模式没有得到足够的发展。

我国在能源，环保，高铁，水利水电，地铁，新材料等领域实际上都产生了工程总承包的市场需求，只是由“会战指挥部”，“项目管理公司”，各种“平台”满足，在房建领域（特别是住宅建设），工程总承包的需求，由开发公司满足了。因此，在我国现阶段，工程总承包的细分市场尚未成熟，需继续培育，完善。

培育工程总承包市场，必然打破和重新组合现有全产业链的资源配置，这是一场坚巨的变革，阻力很大。培育有较高实力的工程总承包公司，其实质是加快行业垄断的形成，势必会淘汰一部分落后的建筑产能，这也是对市场主体结构的重新洗牌。因此，真正形成中国特色的工程总承包成熟市场，要遵守市场经济的一般规律，循序渐进，不能急于求成。

（二）推行工程总承包的动力不足原因分析

国外工程总承包模式走的是市场推动的自然成长路经，发、承包双方均有主动性，我国工程总承包走的是由政府行政发文推动的被动性路径，发包方（投资方）缺乏主动性，即所谓的市场需求“动力不足”。

在座谈会中，企业认为工程总承包模式发展速度有点慢，主要是业主（投资方）没有主动釆用工程总承包模式的积极性，釆用工程总承包的意识不强。业主不愿放弃既有的权利和利益，对项目管理介入干预或控制太多。泰兴有一家企业反映个把亿的工程，业主竟从中分包了22项内容。总承包工程被业主指定分包，随意肢解现象较为普遍。企业普遍反映，工程总承包模式能否推行，决定权在业主手中。现阶段多数业主（无论政府投资还是国有企业投资），都不愿采用工程总承包模式，少数政府或国企业主选择了工程总承包模式，但从立项到规划到设计到招投标到施工的全过程，业主们仍会沿用施工总承包的方式来实施工程总承包，或是对项目管理大力干预控制，或是指定分包，或是指定设计院。在本次调研涉及的房建、市政、公建领域内，完备的真正意义上的工程总承包项目少之又少。调研组分析认为，深层次的原因有四个。

一是投资一个项目，采用工程总承包模式，总价高于或持平现行的施工总承包模式，就失去了竞争力。当施工总承包模式能以同样的工期，同样的质量达到交钥匙的要求，业主当然会选择施工总承包模式，就不会产生选择工程总承包模式的主动性和积极性。

二是现阶段业主方已形成的既有的权力和利益格局，不愿被打破。实施工程总承包模式不仅仅是对建筑业资源配置格局的调整，更是对业主手中的权力和利益的转移，业主自然没有采用工程总承包模式的主动性和积极性。

三是习惯的惯性使然。发包方选用施工总承包已经驾轻就熟，有一种自然的抵触工程总承包模式的惰性。

四是诚信氛围缺失。特别是项目造价的定价过程中，业主对承包商的报价是不信任的，对承包商的总管能力是不信任的。万一项目做砸了，最终损失的是业主自己。业主感到采用工程总承包模式风险太大，所以没有采用工程总承包的意愿和积极性。

（三）工程总承包运行机制缺失现象分析

“游戏已经开始了，游戏规则还没有制定好。”这是基层企业对工程总承包缺少运行机制的形象比喻。在工程总承包模式实施过程中出现的扯皮，反复协调，拖延工期，部门无法作为等情况，发、承包双方（主要是发包方），都有缺位和越位的现象，造成了实施中的困惑和困难。也从另一个角度反映出，我们缺少规范性、程序性的制度，缺少工程总承包运行机制的建设。通过座谈会和问卷调查反映的意见比较集中的有：

1、规划设计阶段。业主所提供的招标资料显得比较简单，设计意图不明显，功能要求过于笼统等。泰兴有一个工程项目，开工后，业主不断提升要求，导致一个月内4次变更设计。在问及最容易发生争议的问题时有82家企业选择了＂工期延误和责任分担＂，占72.56%，

问卷问及业主提供的主要招标资料时，选择“初步设计”的有46家，占40.7%，选择“部分施工图设计”的有59家，占52.2%，选择可研报告的有40家，占35.3%，选择项目需求的有43家，占38%，选择方案设计的有47家，占41.59%。这里表明，业主提供的招标资料名目不一，是业主急于招标，前期工作时间太短，资料质量较低，会给承包方的投标（概算、采购、施工组织设计、报价）和项目实施等后续阶段带来很多的协调，变更，带来拖延工期，难以工程结算等问题。

113份问卷，上述问题的选择回答的比率较为分散，几乎都在35%~50%这个区间，表明在规划设计阶段，缺少规范性约束机制，业主方显得随意和急躁，承包方显得难以适从。

2、合同制定和合同定价阶段。目前工程总承包没有符合工程总承包本质意义的合同范本，各地政府主管部门通常的做法是参考工程总承包合同形式，结合本地实际情况制定合同，但这种合同条款的约定更像是施工总承包合同。在工程总承包合同定价方面，采用总价合同的存在增、减造价的反复协调现象，有的业主对自己有利的就严格执行总价，对自己不利的，就要调减合同总价，致使工程结算不顺利。在问及最容易发生争议的问题时，有86家企业选择了“合同结算及价格调整”，占76%。

问卷问业主会采用何种计价方式时，选择“总价合同”的有69家，占61.06%，选择“单价合同”的41家，占36.28%。实际操作中，业主一般会按概算报出一个总价，让投标人下浮多少百分点，以此为合同总价。更为离谱的是在工程实施过程中，业主会不受合同约束随意提高设计标准，增加工程项目总量，但还不允许调增总价。业主权力上的强势，让承包方履约难度加大，利润空间被压缩。以工程总承包的合同范本和规范的定价计价规定所形成的约束机制显得非常必要。

3、合同的履约阶段和结束阶段。在这两个阶段发、承包双方会产生很多争议，扯皮现象，而这些现象的最终解决，往往是以业主的强势，承包方的退让来实现的。工程总承包实施过程中解决争议的机制尚没有法制化，总承包合同虽有对争议可釆用诉讼解决的约定条款，但在实际过程中，有96家企业选择了＂协商解决＂的方式，占问卷总数的84.95%。这表明发、承包双方依法处理争议的意识较为淡薄，现行的法律尚不具备处置工程总承包争议的机制，工程总承包项目在实施的过程中还会遇到来自地方的法律法规的制约或冲撞。如在项目决策审批，招标投标，从业人员资格管理、质量安全管理、市场监管等方面现行的法律法规都是针对传统的施工总承包模式的。各地方现行的行业法律法规并不支持工程总承包模式。工程总承包模式立法滞后，需加大立法力度。

4、在非迪克合同条款中，有一个很重要的约束条款即工程索赔条款，国外成熟的工程总承包合同中，索赔约定是一个专门的章节来体现的，约定也很细很全面。这是一条高压线，谁也触碰不得。这对保护发、承包双方的责、权、利起到至关重要的作用。而且还有保障索赔约定正常履行的法律仲裁判决机制。在座谈会上，中建八局针对各企业发言中流露出的发、承包双方责、权、利不对等的埋怨情绪，特别提到他们在国外实施工程总承包项目时运用索赔条款维护自己的权益。他们认为，国内推行工程总承包模式，应该重视对非迪克合同条款中的索赔条款的研究和应用。这对推行工程总承包健康发展是非常有益的。非迪克合同条款中的索赔条款，从另一个角度表明，是对建筑领域诚信文化培育的催熟剂。是建立信用机制的配套措施，因此，要重视研究和运用。

5、发、承包双方都缺乏复合型专业人才和实施工程总承包的经验积累，双方都缺乏预见的判断能力，等于摸着石头过河。建立工程总承包复合型人才培训机制非常紧迫。

6、工程总承包项目施工过程中，业主不仅直接参与控制，主管部门还要求工程监理全程监控。工程总承包市场需具有相当实力的第三方咨询公司和项目施工全程管理机制，来做发、承包双方的协调人和参谋长，参与工程总承包的全过程监管。

三、稳健推进工程总承包模式的建议

工程总承包模式是从国外引进的，它在国外有很适宜的生存条件，能发挥自身的优势，但引进国内，尚没有适合它生存的土壤，它的优势可能变成劣势，需要有一个“洋为中用”，培育、转换、循序渐进的过程。我们不能教条地、机械地理解它的优势，离开了本国的实际，照搬照抄，势必会走弯路。

（一）我们要澄清对工程总承包模式认识上的3个误区。一是不能认为所有工程项目都适合采用工程总承包模式。工程总承包是一个大的概念，从工程专业划分角度看，EPC模式（设计-釆购-施工）适用于石油、化工、交通（高铁、高速公路），环保，大型城市基础设施，商业中心等公建项目，DB模式（设计-施工）适用于住宅、办公用房、普通市政项目等。从我国现行的建筑管理体制和现有的建筑产能看，EPC模式（设计——采购——施工）、D B模式（设计——施工）、PC模式（釆购——施工）、EPCM模式（设计-釆购-项目施工管理）和传统的施工总承包（DBB）模式（设计、招标、施工分开的模式）将会在相当长的一段时间內并存；二是不能认为所有建筑公司都能承接工程总承包工程项目。应该是具有特级房建资质和综合甲级设计资质的，综合管理能力较强的建筑公司可承接工程总承包项目，其余的可做施工总承包，再有部分公司可做专业分包；三是不能认为可以用“联合体”承接工程总承包任务。“联合体”投标仅是一种过渡的办法，“联合体”不是工程总承包优质资源的真实集聚，达不到设计施工深度融合的目的。在推进过程中，不宜提倡“联合体”投标，并应逐步让其退出竞争序列。

中国现阶段适时推行工程总承包，符合中央提出的供给侧改革的要求。优质建筑资源通过市场化配置而集聚，其企业行为表现为转型升级，同时必然会淘汰陈旧落后的建筑产能。在建筑产能结构上形成宝塔型结构，上部为综合管理能力强的工程总承包公司，中部为专项施工能力强的各专业公司，底部为劳务公司或劳务市场。

（二）推进工程总承包模式的量化目标前瞻

推进工程总承包模式不是大面积全面推开。根据国外的成功经验和

中国今后20～3 0年左右建筑市场的远景推算，采用工程总承包模式的项目可占工程承包市场规模的30%~40%为宜。

江苏省要在房建领域内培育和形成具工程总承包综合能力的可参与国际总承包竞争的施工企业2 0～3 0家；可参与国内房建、市政工程总承包竞争的施工企业50～70家。政府扶持，企业自强。其余公司找准定位，做精专业分包。还有一部分公司再做一段时间的施工总承包，优胜劣汰，淘汰陈旧落后的建筑产能。采用工程总承包模式的房建、市政工程项目，利润率要稳定在5%~10%之间。

（三）积极稳妥推进工程总承包模式的建议

国务院（2016）93号文，江苏省（2017）151号文，江苏省招办（2018）3号文的发布，是对前段工程总承包推行过程所出现的问题的纠偏，对进一步规范和指导下一步开展工程总承包具有十分重要的意义。但从本次调研所收集的信息分析看，上述三个文件对基层在推行工程总承包中所暴露出来的问题，尚未完全覆盖，需在此提出，供领导和主管部门决策时参考。

从总体推动角度，需进一步培育工程总承包细分市场，变政府推动为市场推动。要解决市场需求的动力问题。让投资方有主动性和积极性，政府、发、承包三方形成合力，共同推进工程总承包的健康发展。我们应当促进市场供求关系的均衡发展，鼓励更多的多元投资主体釆用工程总承包模式， 

1、除规定政府投资、装配式建筑应釆用工程总承包模式外，还应鼓励国有投资项目，民营投资项目积极釆用工程总承包模式。最近国务院又放开了国内2 2个行业外国投资的限制，这对培育工程总承包细分市场有促进作用，投资主体的多元化有利于解决“市场动力不足”的难题。

2、引导和培育工程总承包企业具有独立承担工程总承包项目的综合能力。工程总承包细分市场主体将分为三类，一是业主单位，二是工程总承包单位，三是全过程工程咨询服务单位。江苏的房建企业绝大多数是从做D B B（设计、施工分开招标模式）起步的，其C的能力较强，E、P的能力普遍较弱，针对自身E、P能力较弱的短板，要建立设计、造价、合同、安全、质量、风险、信息等七个重要控制目标的管理程序和运行机制，提高自身的对工程总承包的管控能力和管理水平。

3、省招办（2018）3号文要求使用住建部和国家工商总局制定的工程总承包合同示范文本。该合同文本系2011年制定，且该文本为非强制性使用文本。该合同文本把EPC的有关条款与D B的有关条款混合在一起，没有形成发、承包双方责、权、利对等的闭合条约，容易引起使用的不便。更主要的是对索赔的约定没能覆盖工程总承包的全过程，也没能对发、承包双方作对等的约束。现在各地工程总承包合同几乎是仅套用了一个合同形式，合同主要条款则更多地是施工总承包的内容。这也是现阶段工程总承包推进困难的原因之一。省招投标办需抓紧制定EPC、DB、EPCM等分类合同范本。给基层分类指导，进一步规范发、承包双方的行为。

4、梳理现行的法律法规，制定急需适用的法规。清理不适用法规和建立新的为工程总承包保驾护航的法律法规显得非常紧迫。

5、制定工程总承包各合同范本，须重视工程索赔条款的制定。工程索赔在非迪克合同条款占有很重要的位置，对规范发、承包双方行为具有强制性，对建立诚信机制和营造诚信氛围非常必要。同时要建立解决索赔争议的法律机制，一旦产生索赔争议，要有从协商到仲裁判决的法律强制力。

6、要警惕融资风险，防止地方政府为EPC而做举债EPC,最后形成地方政府的债务风险。这对国家來讲具有潜在的债务风险。政府引导投资多元化时，要建立为工程总承包服务的融资体系和保险体系。要引导和支持工程总承包公司增强自己的融资能力，这也是解决江苏总承包公司融资能力不强的重要举措。

7、加强工程总承包公司综合能力的培育，特别是人才队伍建设。要建立培育、培训工程总承包复合型人才的机制。基层企业当前最缺的是具有设计、采购和项目全面管理能力的人才。企业应当设置设计总监、造价总监、采购总监、技术总监和施工总监，而且这些总监不仅具备本岗的专业理论知识和独当一面的能力，而且应该了解和熟悉其它总监岗位的专业知识。这些总监还应具备研判能力、预见能力以及丰富的经验。还应设置项目统筹经理，他应具备统揽从设计到投标到釆购到施工运维的业务能力，对合同定价和工程造价有坚实的管控能力，这样才能实现设计和施工的深度融合。

8、建立市场化运作的工程咨询公司，代行工程总监和工程主管部门的部分职能，对业主负责，协调好业主与工程总承包商之间的关系，为工程的顺利进行依法提供全过程的第三方服务。

在现阶段大力推进工程总承包，无疑是本行业一次深刻的变革，但它代表着行业发展的方向，是社会生产力进步对建筑资源重新配置的要求，我们必须坚定信心，适应这一发展方向，在前阶段工作和己取得的成果的基础上，坚持政府引导，市场主导的做法，努力培育工程总承包细分市场，使工程总承包模式逐步占据市场的主导地位，充分发挥工程总承包的优势，借此机遇，大力培育江苏一批综合实力强、能参与国际、国内工程总承包市场竞争的知名品牌总承包商，使江苏建筑强省的实力始终处于全国领先位置！（调研组成员 ：于国家、李斌、孙振意、唐来顺、陈高中）